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节能减排工作方案亮点在哪儿? 标签:

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  中国环境报记者 岳跃国

  9月7日,国务院常务会议研究部署加强环境保护的重点工作。就在同一天,《十二五节能减排综合性工作方案》全文公布。与十一五《方案》相比较,十二五《方案》部署了节能减排新任务,有许多新的亮点。

  领域更宽,任务更重

  进入十二五,我国环境问题变得更为复杂,污染物介质从以大气和水为主继续向大气、水和土壤3种污染介质共存转变,污染物来源由以工业和生活污染为主继续向工业和农村、生活、面源污染并存转变,污染物类型从常规污染物为主继续向常规污染物和新型污染物的复合型转变。

  十二五《方案》在科学分析形势的基础上,有针对性地拓展了减排的领域。

  首先,从减排指标看,在对二氧化硫和化学需氧量进行总量控制的基础上,十二五《方案》增加氨氮和氮氧化物为约束性指标。到2015年,全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0万吨、2046.2万吨,比2010年的264.4万吨、2273.6万吨分别下降10%。

  其次,从控制区域看,对农业和农村节能减排,十一五《方案》只提了一句:合理使用农药、肥料,减少农村面源污染。十二五《方案》单独列出一节论述农业和农村节能减排,对农用节能机械推广、节能型住宅建设、农业面源污染治理等进行了明确规定。

  第三,从污染物类型看,针对近年来重金属污染事件频发的现状,十二五《方案》提出,加强重点区域、重点行业和重点企业重金属污染防治,以湘江流域为重点开展重金属污染治理与修复试点示范,重点区域涉重金属企业应当购买环境污染责任保险。

  措施更严,力度更大

  领域拓展,指标增加,任务加重,需要更严的措施、更大的力度。

  责任理不清,工作难推进。与十一五《方案》相比,十二五《方案》将强化节能减排目标责任独立成章,而且放在具体措施的第一部分,重视程度可见一斑。根据这一方案,我国将继续强化考核结果运用,将节能减排目标完成情况和政策措施落实情况作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容,纳入政府绩效和国有企业业绩管理,实行问责制和一票否决制。

  十一五以来,我国治污设施建设明显加快,截至2010年底,北京、上海等16个省(自治区、直辖市)实现县县建成污水处理厂,设市城市污水处理率提高到了75.25%。然而,乡镇污水处理能力仍然偏弱。针对这一现状,十二五《方案》提出,到2015年,基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力。

  十二五《方案》提出,新建燃煤机组全部安装脱硫脱硝设施,现役燃煤机组必须安装脱硫设施。单机容量30万千瓦及以上燃煤机组全部加装脱硝设施。必须、全部,这些词汇表明国家以更强的决心、更大的力度推动重点行业减排。

  十一五期间,一些央企污染事故频发。然而,由于管理体制等方面的原因,地方政府很难实现有效监管。针对这一问题,十二五《方案》提出,中央企业要接受所在地区节能主管部门的监管,争当行业节能减排的排头兵,明确了地方政府对所在地央企的环境监管权。

  十一五以来,从机构升格到编制增加,从环境监察标准化建设到环境执法规范化,我国环境保护能力建设取得了重要进展。但是,仍无法满足业务拓展的需要。十二五《方案》将十一五《方案》中分散的加快节能环保标准体系建设和强化节能减排管理能力建设整合起来,加强节能减排基础工作和能力建设独立成章,重视程度更高。

  思路更广,机制更多

  在分解节能减排指标时,十二五《方案》强调,要综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素。参考因素更多,指标分解更加科学,这样制定出来的政策就会更契合实际,也更具有操作性。

  十一五期间,一些地区出现了节能减排前松后紧的局面,一定程度上违背了节能减排的初衷。《国务院关于印发十二五节能减排综合性工作方案的通知》要求,坚决防止出现节能减排工作前松后紧的问题。十二五《方案》提出,把地区目标考核与行业目标评价相结合,把落实五年目标与完成年度目标相结合,把年度目标考核与进度跟踪相结合。这样一来,考核的作用将得到最大程度的发挥。

  十一五期间,政府和企业是推进污染减排的主要力量,社会力量参与不够。十二五《方案》增加了推广节能减排市场化机制章节,对主要污染物排污权有偿使用与交易试点、领跑者标准制度、环保设施专业化与社会化运营服务进行了详细论述。通过市场化机制,在政府主体之外,吸引社会力量参与节能减排,思路更加灵活,主体更加多元。

  十二五《方案》还明确提出了经济政策的概念,以奖代补、以奖促治、绿色采购、资源税费改革、环境税费改革、环境污染责任保险等行之有效的政策措施被吸纳进来。节能减排手段更加丰富,系统性更强。

  更加注重从源头和产业结构调整入手控制污染

  环境问题究其本质,是经济结构、生产方式的问题。十二五《方案》紧扣科学发展的主题和加快转变经济发展方式的主线,更加重视源头控制和结构减排。

  产业结构方面,2010年,三次产业比重分别为10.2%、46.8%和43.0%,尽管有了明显改观,但第二产业比重仍较高,第三产业比重仍有很大提升空间。十二五《方案》提出,提高服务业和战略性新兴产业在国民经济中的比重。到2015年,服务业增加值和战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重分别达到47%和8%左右。

  区域结构方面,近年来,东部要转方式调结构,需要淘汰两高一资产业;中西部要实现跨越发展,需要招商引资。一推一拉之间,两高一资产业可能会重新获得生存空间。针对这一现状,《方案》明确提出,中西部地区承接产业转移必须坚持高标准,严禁污染产业和落后产能转入。

  能源结构方面,《2010年国民经济和社会发展统计公报》显示,尽管万元国内生产总值能耗下降4.01%,但全年能源消费总量32.5亿吨标准煤,比上年增长5.9%。对此,十二五《方案》提出了合理控制能源消费总量的概念,将总量控制目标分解落实到地方政府,同时在重点区域开展煤炭消费总量控制试点,并提出要调整能源结构,到2015年,非化石能源占一次能源消费总量比重达到11.4%。

  与十一五《方案》比,十二五《方案》还有一个特点,循环经济部分篇幅更长,内容更丰富,提出了加快资源再生利用产业化的概念,还提出了循环经济重点工程,具体包括资源综合利用、废旧商品回收体系、城市矿产示范基地、再制造产业化、餐厨废弃物资源化、产业园区循环化改造、资源循环利用技术示范推广等。

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